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资源型城市发展规划因地制宜的个性化改革

发布时间:2019-11-09 18:23:21 编辑:笔名

资源型城市发展规划:因地制宜的“个性化”改革

国务院日前公布《全国资源型城市可持续发展规划》。中国科学院院士陆大道解析称,《规划》根据资源保障能力和可持续发展能力将全国262个资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型、再生型四种类型,避免政策一刀切。

陆大道表示,《全国资源型城市可持续发展规划》是国家全面部署资源型城市可持续发展工作的行动纲领,对保障我国能源资源战略供给,统筹推进资源型城市这一特殊类型地区的新型工业化和新型城镇化建设,贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,推进资源型城市全面改革和转型发展具有重大意义,标志着我国资源型城市可持续发展工作进入了新的阶段。总体来看,这部《规划》有五大亮点。

《规划》突出了转型发展和深化改革的基本主线

党的十八大和十八届三中全会强调,加快经济发展方式转变是当前我国推进社会主义现代化建设的主线,改革开放是决定当代中国命运的关键抉择。作为我国经济社会发展不平衡、不协调、不可持续问题最为集中的地区,资源型城市的可持续发展必须紧紧抓住这两个重要法宝,实现经济社会发展和思想观念的深刻变革。

《规划》在指导思想中明确提出,以转变经济发展方式为主线,进一步深化改革开放,依靠体制机制创新,统筹推进新型工业化和新型城镇化;在总体要求、重点任务、保障措施中从不同角度阐明了破解经济社会发展中存在的体制性、机制性矛盾,加快构建有利于可持续发展的长效机制。《规划》是资源型城市贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的具体部署,是资源型城市牢牢把握重要战略机遇期,锐意进取、攻坚克难,谱写改革开放新篇章的行动纲领。

《规划》突出了分类指导和统筹协调的战略导向

我国资源型城市数量众多,资源开发处于不同阶段,经济社会发展水平差异较大,面临的矛盾和问题不尽相同。从国家层面科学引导各资源型城市因地制宜、协调有序发展,避免政策上一刀切是一个难题,但又是必须解决的问题。

《规划》根据资源保障能力和可持续发展能力将全国262个资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型、再生型四种类型,强调深入挖掘各类资源型城市自身潜力和优势,规范成长型城市有序发展,推动成熟型城市跨越发展,支持衰退型城市转型发展,引导再生型城市创新发展,探索各具特色的发展模式。分类型明确发展导向和重点任务是《规划》的重要创新,也为我国未来统筹区域发展的政策设计提供了重要借鉴。

《规划》突出了以人为本和社会公平的目标取向

促进社会公平正义、增进人民福祉是当前我国改革开放和社会主义现代化建设的出发点和落脚点。《规划》以民生为本、和谐发展作为指导资源型城市未来发展的基本原则,以解决好资源型城市人民群众最关心最直接最现实的利益问题为突破口,谋民生之利,解民生之忧,创造性提出利益分配共享机制。

《规划》目标不仅突出了城乡居民收入增幅高于全国平均水平等硬性指标,还关注了保护传承矿区、林区宝贵的精神文化财富等精神文明指标,目标取向体现了物质文明和精神文明的和谐统一。在规划目标表中,关于民生改善的指标最多,有利于促进资源型城市以人为核心的政绩考核机制的建立和完善,为全国加快经济发展方式转变、促进科学发展积累经验。

《规划》突出了立足当前和谋划长远的任务部署

产业结构不合理,社会保障不完善,环境整治不到位是资源型城市面临的现实问题,如不能得到切实、有效解决,必然为资源型城市的可持续发展带来严峻挑战。《规划》在重点任务中突出了接续替代产业发展、棚户区改造、矿山地质环境恢复治理等具体问题的解决,做到了战略部署有抓手,工作推进有保障。

与此同时,资源型城市的诸多问题属于系统问题,是因为资源开发利用与城市经济社会生态发展的系统间矛盾而产生的,谋划可持续发展必须抓住矛盾的核心,理顺各方面的关系。因此《规划》强调了体制机制创新,从不同领域明确提出可持续发展长效机制。紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,引导资源型城市尽快形成资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局。

《规划》突出了积极稳妥和求真务实的政策设计

切实把资源型城市可持续发展的各项目标、任务落到实处,确保科学发展取得显着进步、转变经济发展方式取得实质性进展,必须完善实施机制,强化政策保障。《规划》围绕资源型城市可持续发展面临的共性问题、差异化问题、重点难点问题以及法制建设问题明确了多层次的政策保障体系。

针对重点难点问题保持了政策的连续性和稳定性,针对不同类型城市分类指导的政策措施增强了针对性和灵活性,围绕可持续发展长效机制以及法制建设提高了宏观调控的预见性和科学性。多层次的政策保障体系符合资源型城市当前发展实际与长远持续发展需要,彰显了中央政府解决这些问题的决心和实现资源型城市可持续发展总目标的信心。(中国)

国务院印发全国资源型城市可持续发展规划

为统筹推进全国资源型城市可持续发展,国务院近日印发了《全国资源型城市可持续发展规划(年)》(以下简称《规划》)。

这是我国首次出台关于资源型城市可持续发展的国家级专项规划,是我国可持续发展领域的一件大事,对于维护国家能源资源安全、促进经济发展方式转变、推进新型工业化和新型城镇化、建设资源节约和环境友好型社会具有重要意义。

国务院关于印发全国资源型城市

可持续发展规划(年)的通知国发〔2013〕45号

资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市(包括地级市、地区等地级行政区和县级市、县等县级行政区)。资源型城市作为我国重要的能源资源战略保障基地,是国民经济持续健康发展的重要支撑。促进资源型城市可持续发展,是加快转变经济发展方式、实现全面建成小康社会奋斗目标的必然要求,也是促进区域协调发展、统筹推进新型工业化和新型城镇化、维护社会和谐稳定、建设生态文明的重要任务。本规划根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《全国主体功能区规划》等编制,是指导全国各类资源型城市可持续发展和编制相关规划的重要依据。

规划范围包括262个资源型城市,其中地级行政区(包括地级市、地区、自治州、盟等)126个,县级市62个,县(包括自治县、林区等)58个,市辖区(开发区、管理区)16个。

规划期为年。

一、规划背景

我国资源型城市数量多、分布广,历史贡献巨大、现实地位突出。新中国成立以来,资源型城市累计生产原煤529亿吨、原油55亿吨、铁矿石58亿吨、木材20亿立方米,一五时期156个国家重点建设项目中有53个布局在资源型城市,占总投资额的近50%,为建立我国独立完整的工业体系、促进国民经济发展作出了历史性的贡献。

2001年以来,在党中央、国务院坚强领导和各方面共同努力下,以资源枯竭城市转型为突破口的资源型城市可持续发展工作取得了阶段性成果,政策体系逐步完善,工作机制初步建立,资源枯竭城市经济社会发展重现生机与活力。

但是,当前国际政治经济不确定性、不稳定性上升,国内经济发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出,由于内外部因素叠加,新旧矛盾交织,资源型城市可持续发展面临严峻挑战,加快转变经济发展方式的任务十分艰巨。

资源枯竭城市历史遗留问题依然严重,转型发展内生动力不强。尚有近7000万平方米棚户区需要改造,约14万公顷沉陷区需要治理,失业矿工人数达60多万,城市低保人数超过180万。产业发展对资源的依赖性依然较强,采掘业占二次产业的比重超过20%,现代制造业、高技术产业等处于起步阶段。人才、资金等要素集聚能力弱,创新水平低,进一步发展接续替代产业的支撑保障能力严重不足。

资源富集地区新矛盾显现,可持续发展压力较大。部分地区开发强度过大,资源综合利用水平低。生态环境破坏严重,新的地质灾害隐患不断出现。高耗能、高污染、高排放项目低水平重复建设,接续替代产业发展滞后。资源开发、征地拆迁等引发的利益分配矛盾较多,维稳压力大。资源开发与经济社会发展、生态环境保护之间不平衡、不协调的矛盾突出。

促进资源型城市可持续发展的长效机制亟待完善,改革任务艰巨。资源开发行为方式有待进一步规范,调控监管机制有待健全,反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本等的资源性产品价格形成机制尚未完全形成。资源开发企业在资源补偿、生态建设和环境整治、安全生产及职业病防治等方面的主体仍未落实到位。扶持接续替代产业发展的政策体系不够完善,支持力度不足。资源收益分配改革涉及深层次的利益格局调整,矛盾错综复杂。

促进资源型城市可持续发展,对于维护国家能源资源安全、推动新型工业化和新型城镇化、促进社会和谐稳定和民族团结、建设资源节约和环境友好型社会具有重要意义。目前,我国已经进入了全面建成小康社会的决定性阶段,对资源型城市可持续发展提出了新的要求,迫切需要统筹规划、协调推进。

二、总体要求

(一)指导思想。

以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻落实党的十八大精神,按照五位一体总布局,以加快转变经济发展方式为主线,进一步深化改革开放,依靠体制机制创新,统筹推进新型工业化和新型城镇化,培育壮大接续替代产业,加强生态环境保护和治理,保障和改善民生,建立健全可持续发展长效机制;坚持统筹协调、分类指导,努力化解历史遗留问题,破除城市内部二元结构,加快资源枯竭城市转型发展,有序开发综合利用资源,提升城市综合服务功能,促进资源富集地区协调发展,走出一条有中国特色的资源型城市可持续发展之路。

(二)基本原则。

分类引导,特色发展。根据资源保障能力和经济社会可持续发展能力对资源型城市进行科学分类,将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型,明确不同类型城市的发展方向和重点任务,引导各类城市探索各具特色的发展模式。

有序开发,协调发展。牢固树立生态文明理念,加强资源开发规划和管理,严格准入条件,引导资源规模化、集约化开发,提高资源节约和综合利用水平,强化生态保护和环境整治,推进绿色发展、循环发展、低碳发展,实现资源开发与城市发展的良性互动。

优化结构,协同发展。坚持把经济结构转型升级作为加快资源型城市可持续发展的主攻方向,充分发挥市场机制作用,改造提升传统资源型产业、发展绿色矿业,培育壮大接续替代产业,加快发展现代服务业,鼓励发展战略性新兴产业,推进资源型城市由单一的资源型经济向多元经济转变。

民生为本,和谐发展。以解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题为突破口,千方百计扩大就业,大力改善人居环境,加快健全基本公共服务体系,使资源型城市广大人民群众共享改革发展成果,促进社会和谐稳定。

(三)规划目标。

到2020年,资源枯竭城市历史遗留问题基本解决,可持续发展能力显着增强,转型任务基本完成。资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局基本形成。转变经济发展方式取得实质性进展,建立健全促进资源型城市可持续发展的长效机制。

资源保障有力。资源集约利用水平显着提高,资源产出率提高25个百分点,形成一批重要矿产资源接续基地,重要矿产资源保障能力明显提升,重点国有林区森林面积和蓄积量稳步增长,资源保障主体地位进一步巩固。

经济活力迸发。资源性产品附加值大幅提升,接续替代产业成为支柱产业,增加值占地区生产总值比重提高6个百分点,服务业发展水平明显提高,多元化产业体系全面建立,产业竞争力显着增强。国有企业改革任务基本完成,非公有制经济和中小企业快速发展,形成多种所有制经济平等竞争、共同发展的新局面。

人居环境优美。矿山地质环境得到有效保护,历史遗留矿山地质环境问题的恢复治理率大幅提高,因矿山开采新损毁的土地得以全面复垦利用,新建和生产矿区不欠新账。主要污染物排放总量大幅减少,重金属污染得到有效控制。重点地区生态功能得到显着恢复。城市基础设施进一步完善,综合服务功能不断增强,生态环境质量显着提升,形成一批山水园林城市、生态宜居城市。

社会和谐进步。就业规模持续扩大,基本公共服务体系逐步完善,养老、医疗、工伤、失业等社会保障水平不断提高,住房条件明显改善。城乡居民收入增幅高于全国平均水平,低收入人群的基本生活得到切实保障。文化事业繁荣发展,矿区、林区宝贵的精神文化财富得到保护传承。

(四)发展机制。

实现资源型城市可持续发展目标,必须从根本上破解经济社会发展中存在的体制性、机制性矛盾,统筹兼顾,改革创新,加快构建有利于可持续发展的长效机制。

开发秩序约束机制。严格执行矿产资源勘查开发准入和分区管理制度,优化资源勘查开发布局和结构,大力发展绿色矿业,调控引导开发时序和强度,构建集约、高效、协调的资源开发格局。研究建立资源开发与城市可持续发展协调评价制度,开展可持续发展预警与调控,促进资源开发和城市发展相协调。严格执行环境影响评价和三同时制度(即防治污染措施必须与建设项目主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用),强化同步恢复治理。严格执行森林采伐限额,控制森林资源采伐强度。

产品价格形成机制。深化矿产资源有偿使用制度改革,科学制定资源性产品成本的财务核算办法,把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全生产投入、基础设施建设等费用列入资源性产品成本构成,建立健全能够灵活反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的资源性产品价格形成机制。

资源开发补偿机制。按照谁开发、谁保护,谁受益、谁补偿,谁污染、谁治理,谁破坏、谁修复的原则,监督资源开发主体承担资源补偿、生态建设和环境整治等方面的和义务,将企业生态环境恢复治理成本内部化。对资源衰竭的城市,国家给予必要的资金和政策支持。建立资源产地储备补偿机制,完善森林生态效益补偿制度。

利益分配共享机制。合理调整矿产资源有偿使用收入中央和地方的分配比例关系,推进资源税改革,完善计征方式,促进资源开发收益向资源型城市倾斜。坚持以人为本,以保障和改善民生为重点,优化资源收益分配关系,探索建立合理的利益保障机制,支持改善资源产地居民生产生活条件,共享资源开发成果,努力实现居民收入增长和经济发展同步提高。

接续替代产业扶持机制。国家的重大产业项目布局适当向资源型城市倾斜。对符合条件的接续替代产业龙头企业、集群在项目审核、土地利用、贷款融资、技术开发等方面给予支持,引导资源型城市因地制宜探索各具特色的产业发展模式。将发挥政府投资带动作用与激发市场活力相结合,在建立稳定的财政投入增长机制同时,引导和鼓励各类生产要素向接续替代产业集聚。

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